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用好行政复议这个武器,实现事半功倍法律效果——臧巨凯、陈彦

行政复议是公民、法人或者其他组织不服行政主体的具体行政行为,依法向法定的行政复议机关提出复议申请,行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、合理性审查,并作出行政复议决定。行政复议虽然是行政机关内部体系中层级监督的一种方式,但它具有“准司法”的性质,会产生相应的法律后果和法律效果。行政复议的宗旨功能,一是上级行政机关对下级行政机关进行监督纠错,二是对行政相对人进行权利救济。行政复议的最大优势,是争议双方“不撕破脸皮”,具体来说,一是与司法裁判文书必须上网公开不同,复议决定不需要上网公开;二是行政复议以书面审理为主,争议双方无需当面争执与对抗;三是通过调解、和解来解决问题的概率很大。由于行政复议有以上的功能与优势,所以运用得好,能产生事半功倍的法律效果,极大地提高效率、节省成本,实现法律效果与社会效果的有机统一。

?????? ?近年来,我们bet356提款处理_bet356提款不到账_bet356在线体育投注办理了多起行政复议案件,通过行政复议这个途径,化解了许多行政争议,合理维护了相对人的合法权益,真正做到定分止争、案结事了,实现了争议双方的“双赢”和“双满意”。本文着重介绍一则较为成功的行政复议案例。

?一、案情简介

?201212月,某市Z区政府为拓宽道路,决定征收某变压器制造有限公司(以下简称变压器公司)的厂房(含国有工业用地)。《征收公告》明确了征收部门为区建设局;实施单位为某街道办。根据评估机构的评估,红线内的厂房、设备、搬迁费等及土地的补偿价款为1730?余元;红线外的厂房、设备、搬迁费等及土地的补偿价款为4791余万元;集体土地上的厂房、设备、搬迁费等补偿价款为78余万元。据此,某街道办与变压器公司分别签订了三份补偿协议,总补偿价款为6172余万元。但在实际付款时,某街道办只同意支付厂房、设备、搬迁费等4073余万元,对于土地的补偿款2099余万元,他们认为那片土地本来就是集体经济组织的,不认可2003年通过出让变成国有工业用地的手续,所以不同意支付这笔补偿款。纠纷由此而起,一拖就是三年多。变压器公司于20169月委托我们代理这起案件。

?我们接受委托后,首先了解案情、调查取证。经过工作,掌握并固定了如下主要证据:一,变压器公司持有的《国有土地使用证》,明确记载了涉案土地的座落,用途为工业用地,使用权类型为出让,面积为31335平米,系通过出让方式支付对价后合法取得使用权。二,变压器公司原厂区西部的近20亩土地被被政府占用(总面积为50余亩),现为某条公路的绿岛、人行道和绿化带。政府拆除了申请人的厂房面积8050平米。未拆除的厂房面积为13511平米,已成残垣断壁。以上均拍照留证。三,评估公司的《房屋征收价值测算》和双方就征收补偿款额的结算表,结算表以价值测算为依据,清晰地记载征收补偿款总共为61345015元,上面有征收实施单位负责人的亲笔签名,但未盖公章。四,《企业房屋征收补偿协议》(国有),从该补偿协议书面表达内容来看,仅是土地上的房屋、临时建筑、设施设备等进行补偿的协议,未涉及到土地使用权的补偿。后来得知,类似协议共有三份,但街道办只给两份,一份是上述协议,另一份是集体土地的补偿协议,另一份故意不给。五,街道征收办向街道办的《关于变压器公司年前搬迁相关事项的请示》,该请示证明了两个事实:1、截止到2014925日,双方就土地补偿款尚有争议,尚未达成补偿协议。2、征收房屋补偿资金4073万元中不包含土地补偿款2000余万元。

?我们分析研究了以上情况和证据,形成了两个初步的判断:一是根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第590号,以下简称590号令)和《C市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》(C政规[2011]2号),“先补偿、后搬迁”是基本原则和法定程序,但征收部门在土地部分的补偿协议尚未签订、征收补偿款远未足额到位的情况下,为实道路贯通工程,于2013年4月强行占用了当事人的具有合法使用权的土地近20亩,拆除了申请人的厂房(建筑面积)8050平米和相关设施,迫使申请人搬迁。该具体行政行为严重违反了“先补偿、后搬迁”的基本原则和法定程序。二是根据国务院590号令第二十六条规定,“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告”,Z区政府应当根据《征收决定书》及其附件《房屋征收补偿方案》,就双方存在争议的土地补偿款作出补偿决定。但Z区政府迟迟不作出补偿决定,构成了行政不作为。

?基于以上的初步判断,我们(申请人)向市政府(行政复议机关)申请行政复议,请求市政府责令Z区政府(被申请人)履行法定职责,作出补偿决定。

?二、第一个回合:“报请”行为的性质和“时效”问题

?(一)征收部门“报请”区政府作出补偿决定,是不是一种独立完整的、外化的行政行为?

?这是一个理论性和实践性都很强的问题。

?被申请人一方(以下简称对方)在答复书中指出:根据国务院590号令第二十六条第一款的规定,应当由房屋征收部门(区建设局)报请区政府作出补偿决定。亦即,即使房屋征收部门与被征收人达不成补偿协议,没有区建设局向区政府报请作出补偿决定的情况下,区政府无法启动作出补偿决定的行政行为。对方这一看法的本质基础,是征收部门“报请”区政府作出补偿决定,是一种独立完整的、外化的行政行为。

申请人及其代理人一方(以下简称我方)对此问题进行了认真的分析研究,形成了如下的看法:1、“房屋征收部门报请”行为是一种内部性、阶段性的行政行为。一个重大复杂的行政行为通常体现为一系列行政行为组成的一个行政过程,在作出最终的、成熟和外化的行政行为之前,会有一些预备性、程序性和处于中间阶段的阶段性行政行为。这些阶段性行政行为,从其所处的行政过程的整体性来看,其对相对人不产生独立的、最终的法律效力。国务院590号令第二十六条中的由房屋征收部门报请领导机关作出决定的行为,就是一个阶段性行政行为,它是整个“作出补偿决定”这个大的行政行为中的一个内部环节,它没有外化,不具独立性,不是一个独立完整的、成熟外化的行政行为。2、根据《地方组织法》第五十九条的规定,(地方各级人民政府)领导所属各部门和下级人民政府的工作;保护公民私人所有的合法财产;保护各种经济组织的合法权益。作为领导机关的Z区人民政府,当它的所属部门区建设局(也是房屋征收部门)在与被征收人达不成补偿协议、不履行“报请”批准的手续时,应当敦促、责令其履行,纠正其工作缺位、不作为的错误,而不应当推诿搪塞。尤其是在申请人启动复议程序后,被申请人明知征收部门不履行“报请”程序,不敦促、责令其履行,不纠正其工作缺位、不作为的错误,而是以“答复人无法启动作出补偿决定的行政行为”作为托辞,这本身就是怠政和失职,是一种行政不作为。3、从相对人的角度来看,相对人只能看到外化的、成熟的、产生法律后果的行政行为,看不到内部程序性的、阶段性的、不产生法律后果的行政行为,无权对内部程序性的、阶段性的行政行为指手划脚。当征收部门不“报请”时,如果上级领导机关以不报请为由“无法启动作出补偿决定的行政行为”,则行政程序就形成了“梗阻”,无法进行下去。同时,内部程序性的、阶段性的、不产生法律后果的“报请”行为不具有可诉性(含行政复议),实际上相对人无法得到权利上的救济。这显然不是立法的本意和初衷,也不利于化解矛盾、定分止争。

??(二)行政机关不作为,复议时效和起诉期限应该如何计算?

?这也是一个理论性和实践性都很强的问题。

?对方在答复书中指出:根据《行政复议法》第九条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”既然申请人认为2013年1月20日与房屋征收实施单位签订的《企业房屋征收补偿协议(国有)》侵犯了其合法权益而没有获得国有土地使用权的补偿,则应当在协议签订后60日内申请行政复议,故目前申请行政复议显然已经超过时效。

?鉴于这一问题的复杂性以及理论界和实务界在这一问题上争议颇多,我方进行了系统的研究论证,形成了如下看法:1、本次行政复议申请所向,并不是这份协议本身(也就是说对该协议本身无异议),而是被申请人未履行作出(国有土地部分)征收补偿决定的职责(即行政不作为)。2、根据行政法理论,相关法律、法规和其他规范性文件,以及《江苏省办公厅关于明确行政复议时效的通知》,对于符合法定条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资格证等,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的;申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的;申请行政机关依法发放抚恤金、社保金或者最低生活保障费,行政机关没有依法发放的,(对于以上的行政不作为)其行政复议申请期限按照《行政复议实施条例》第16条规定计算,即有履行期限规定的,自履行期限届满之日起计算;没有履行期限规定的,自行政机关收到申请满60日起计算。一方面,我方申请的事项不在上述范园之内,另一方面,即使在上述范园,我方此前没有提出申请,不存在超过复议期限的问题。3、根据物权法理论,物权请求权在任何时候都不适用诉讼时效,相类比,在征收类行政纠纷中,未达成行政协议或作出行政裁决(决定)之前,也不适用起诉期限。具体到本案,就土地补偿部门并未达成补偿协议,区政府也未作出补偿决定,该宗土地以及其上的建筑物、构筑等此时仍然登记在变压器公司名下,本质上仍归其所有,其补偿或赔偿请求权不存在时效或期限的问题。

?我方将以上看法形成正式的书面文件,作为补充意见,正式提交给行政复议机构(即市政府法制办)。复议机构经过比对研究双方的论点和论据,基本认同我方的观点。

?三、第二个回合:对方抛出新证据,形势急转直下,我方临危不乱、沉着应对

?上文提到,双方共签订三份协议,但街道办只给两份,另一份故意不给。而故意不给的这一份,是红线内的《国有土地上房屋征收与补偿协议书(企业)》,恰恰是最为关键的证据。因为把三份协议总合起来看,双方就地上建筑物、构筑物、设备以及土地的补偿均达成了协议,不需要区政府再作补偿决定。

?行政复议进入第二阶段,对方突然抛出了以前故意不给的第三份协议。这就使得形势急转直下,因为这样一来,就不需要区政府作出补偿决定,也就不存在行政不作为的问题了。那么,我方的行政复议请求就不成立了。摆在我方面前的只有两种局面:一是复议申请被驳回;二是主动撤销申请。

?无论出现哪种局面,接下来只能进行讼诉。根据新的《行政诉讼法》(201551日施行),行政协议纠纷属于行政诉讼受案范园。但是对于201551日以前签订的行政协议所发生的纠纷,应当走行政诉讼还是走民事诉讼,理论界与实务界颇多争议,各地、各个法院的做法也不尽相同。根据江苏省的有关规定,凡是201551日以前签订的行政协议产生的纠纷,一律划入民事诉讼受案范围。这对我方是相当不利的,一是耗时费力;二是诉讼费大幅增加;三是民事诉讼是平等主体之间的纷争,双方各自依法承担举证责任,不像行政诉讼,主要由行政机关承担举证责任,这样就大大增加了诉讼风险。

?面对不利的局面,我方没有慌乱,而是冷静地研判形势,寻求应对之策。我方分析,对方之所以抛出这份关键的证据,首先是考虑让区政府摆脱干系,确保上级机关无涉(抑或是上级机关自保之策)。但随着这份关键证据的抛出,对方拖欠我方2000余万元的这个事实已经“坐实”了,而拖欠的责任完全在于实施部门——某街道办。根据国务院590号令和该市的有关规定,“先补偿、后搬迁”是基本的原则和法定的程序,而征收行为和搬迁工作已经三年多了,尚欠2000余万元没有补偿到位,这是严重的违法行为。

?我们与对方多次沟通,并通过行政复议机构向对方转达了以下观点和态度:一,进入诉讼,虽然耗时费力,但由于欠款的事实清楚、证据确凿,我方胜券在握;二,对方不但面临着败诉的风险,更重要的是要面临的极大的政治风险,而政治风险,无论是对于单位还是对于个人都是难以承受之重。

?果如所料,对方明白了我方观点的实质内涵后,随即主动登门,表示愿意协商调解解决。经过多轮谈判,耗时一月有余,最终通过人民调解的渠道,双方达成了调解协议。调解协议中,双方各让一步,补偿的数额基本达到了我方当事人的期望值,也在街道办的承受能力之内。

?这样,历时三年多的一起行政纠纷被彻底化解了,各方都比较满意,实现了事半功倍的理想效果。

四、结案后的几点心得

?我方当事人拿到符合心理预期且合理合法的补偿款后,我们提出撤销行政复议申请,行政复议机构经审查,符合撤销的条件,就终结了这起行政复议案件。结案后,我们对这起案件进行回顾总结,有以下几点心得。

?(一)要维护当事人的正当合法权益,不支持其漫天要价

???代理行政案件往往存在两种结果,一种是像拳击一样KO对手、完胜对方;一种是像跳双人舞,双方都出彩,实际上是双赢。

???????我们代理行政案件有一个原则,不追求第一种结果,而是追求第二种结果,实现法律效果与社会效果的统一。?在本案中,当对方多次登门要求协调调解时,?我方面临着两个选择:一是尽可能地多要钱,为当事人争取最大利益,作为律师也能名利双收;二是找到一个平衡点,既维护了当事人的正当权益,又不使政府陷入过于艰难的境地,因为过高的补(赔)偿将在大量的已经补偿的被征收人中引起连锁反应,很可能激起群体性事件(包括极端事件),社会不稳定因素骤增。我们毫不犹豫地选择了第二种情形,一方面做当事人的工作,引导他们合理维权、适可而止,降低不合法、不合理的期望值;另一方面,我们积极与行政复议机构和街道办沟通,强调当事人的正当权益应予保护。通过多轮谈判,双方找到了一个都能接受的平衡点,使得案件得以调解结案,实现了“双赢”与“双满意”。

?(二)要找准切入点、选对突破口

?行政案件的关键在于确立主体(谁是被告或被申请人)和抓准理由(告他什么)。因为主体弄错了,从根子上就错了,正所谓差之毫厘、失之千里;理由抓错了,诉求就得不到有力支撑,很难打赢官司。通俗地说,就是要找准切入点、选对突破口。

?在本案中,行政主体至少有三家,即区政府、区建设局和街道办。根据国务院590号令和征收公告,区政府是征收主体,区建设局是征收部门,街道办是征收实施单位。征收主体与征收部门的关系是行政授权关系,征收部门以自己的名义行使被授予的职权,但多数情况下,作为征收主体的市、县政府要承担法律后果。征收部门与实施单位的关系是委托与被委托的关系,实施单位在委托的范园内开展工作,征收部门对其进行监督,并对实施后果负法律责任。以谁作为被告非常关键。本案诉讼或复议的理由的头绪很多,抓住哪一条、哪一点,非常重要。我们仔细研阅案卷,并多次实地察看、调查研究,经过反复斟酌考量,最终决定从“Z区政府未履行作出征收补偿决定的职责”下手,以此作为切入点和突破口。当对方抛出新证据以撇清区政府干系时,我们又以“政治风险”作为突破口,对街道办施加影响和压力。事实证明,我们的切入点和突破口选对了,使得案件朝着我们设计的方向发展,最终取得较为满意的结果。

?(三)精通业务、勤勉敬业,才能做好行政案件

?当然,精通业务、勤勉敬业是做好所有案件的前提,但由于行政案件的特殊性,更加需要精通业务、勤勉敬业。

?据不完全统计,在我国的法律体量中,无论是从件数上还是从字数上,行政法占整个法律体量的90%以上。因为行政法体系中,不仅有行政基本法如《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》《行政复议法》、《行政诉讼法》等,还有规划、土地、环境、工商、税务、建设等部门行政法,更有大量的行政法规、地方法规、部门和地方政府规章以及规范性文件,可以用“浩如烟海”来形容。要做好行政案件,对行政基本法要熟练掌握、了然于胸;对部门行政法要基本掌握、心中有数;对行政法规、部门和地方政府规章以及规范性文件,要有方向感,即知道到哪儿寻找并能迅速地找到。尤其要注意的是,行政法